Per l’internazionalista salernitano, «la crisi ucraina potrà trovare una giusta conclusione soltanto con un calibrato mix di interventi sanzionatori e diplomatici, indispensabili a erodere l’escalation cui il conflitto sembra avviato».

E sulla questione del “congelamento” dei beni degli oligarchi russi il giurista è netto: «Pur parlando da internazionalista e non da uomo del foro, risalta che i sequestri di ville e yacht realizzati dalla Guardia di Finanza in varie regioni del nostro territorio nazionale, in quanto inquadrati normativamente all’interno di regolamenti comunitari, possono essere impugnati davanti alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea e quindi essere anche revocati».  

Massimo Panebianco, cosentino di nascita, classe 1940, è professore emerito di diritto internazionale nell’Università degli Studi di Salerno, dove è stato preside della facoltà di giurisprudenza e direttore del dipartimento di Diritto pubblico. Vice-presidente del Comitato affari giuridici e costituzionali della FAO (1986-1989), membro esperto della delegazione dell’UNIDROIT (1985-1993) e delegato del Governo italiano nel Comitato per la soluzione delle controversie per conto dell’Organizzazione mondiale delle controversie del commercio di Ginevra, ha ricevuto nel 1991 il Premio cultura della Presidenza del Consiglio. Componente delle commissioni di concorso per la carriera diplomatica, in centinaia di pubblicazioni ha focalizzato la propria attenzione sul diritto internazionale pubblico e su quello comunitario. Nel suo ultimo saggio, Lo stato anti-crisi globale. Il “recovery state” (Editoriale scientifica, 2022), Panebianco analizza il linguaggio globale e i suoi neologismi relativi allo Stato anti-crisi ed alla sua nuova funzione di recovery, di protezione e difesa nei momenti di crisi della società contemporanea.

Panorama.it ha dialogato con l’internazionalista che ha evidenziato come «il versante giuridico degli interventi si sia ammantato delle tradizionali sanzioni economiche, non certo una novità nella vasta giurisprudenza internazionalistica».

Professore, partiamo dalla risposta collettiva all’invasione dell’Ucraina da parte della Russia.

«L’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 2 marzo scorso ha votato una risoluzione non vincolante di condanna dell’aggressione, distinguendo nettamente la posizione del governo russo, Stato aggressore, rispetto alla posizione dell’Ucraina, Stato aggredito. Secondo la Carta delle Nazioni Unite ogni Stato membro ha diritto ad ottenere, in caso di attacco alla propria integrità territoriale, la difesa da parte dell’Onu e soprattutto la garanzia della sicurezza e del ripristino dello “status quo ante”. Tale risoluzione ha visto la condanna di ben 141 Stati appartenenti all’Onu, l’astensione di un terzo di essi -tra cui Algeria, Bolivia, Cina, Cuba, India, Iran e Iraq, Nicaragua, Sudafrica, Tagikistan, Kirgizistan- e il voto contrario di soli 4 Stati, ovvero Russia, Bielorussia, Corea del Nord e Eritrea».

Cosa è previsto in questa risoluzione?

«L’Assemblea generale non ha adottato sanzioni, ma delegittimato il comportamento russo e legittimato quello ucraino, in tal modo lasciando spazio ai singoli Stati di adottare i provvedimenti ritenuti più utili. L’Assemblea ha più che altro espresso una dichiarazione di principio, legata “al mantenimento della pace e della sicurezza interazionale” ai sensi dell’art. 11 del trattato fondativo delle Nazioni unite che risale al 26 giugno del 1945».

Ben diverso il ruolo del Consiglio di sicurezza…

«Immediatamente riunitosi a ridosso dell’invasione, tra i 15 membri permanenti si era registrato il veto russo e cinese alle delibere proposte da altri Stati membri dello stesso Consiglio: veto, è bene ribadirlo, di due importanti membri permanenti del Consiglio stesso, e il cui comportamento da di fatto bloccato la possibilità di una delibera unanime. Così, per superare l’impasse, si è dovuto fare ricorso ad un antichissimo precedente».

Quale, ci scusi…

«Mi riferisco alla celebre risoluzione n. 377 del 3 novembre del 1950, all’epoca della guerra di Corea, nota come “Uniting for Peace” (Uniti per la pace, nda) che stabilì che qualora il Consiglio di sicurezza, proprio a causa di mancanza di unanimità dei membri permanenti, non dovesse adempiere al proprio compito primario di mantenere la pace e la sicurezza internazionale, in caso di un atto di aggressione all’integrità territoriale, sarebbe spettato all’Assemblea generale occuparsi immediatamente della questione e indirizzare le opportune raccomandazioni agli Stati membri per deliberare misure collettive da adottare. E tra queste anche l’uso di forze armate, per ripristinare la sicurezza internazionale».

La raccomandazione dell’Assemblea generale è la fonte primaria di tutte le successive sanzioni?

«Si tratta della fonte originaria della sequela delle sanzioni, tra le quali spiccano quelle dell’Unione europea, di natura prevalentemente economica, dirette tanto al governo russo e alla sua amministrazione centrale quanto a imprese e imprenditori privati, quelli che normalmente vengono definiti oligarchi».

 L’Unione europea si è mossa secondo i suoi compiti istituzionali.  

«Occorre rilevare che la forza giuridica del proprio intervento sia ascrivibile al Trattato istitutivo e al profilo attinente la Pesc-Pesd ovvero la “politica estera e di sicurezza comune” e la “politica estera di sicurezza e difesa”: in questa direzione si è registrata una grande unità di intenti da parte dei Paesi europei, diretta ad ottenere la sospensione delle attività conflittuali sul campo (terrestri, marittime e aeree), il cessate-il-fuoco e l’inizio dei negoziati nei confronti del Paese autore dell’attacco armato, ovvero la Russia».

Può essere più preciso!

«In esecuzione di questa doppia direttrice politica, il Consiglio dell’Unione europea, nel corso di varie riunioni preparate da risoluzioni del Parlamento e da proposte della Commissione, ha operato attraverso contro-misure tecnico giuridiche, nel senso di rispondere, ad un illecito compiuto da uno Stato terzo, mediante un’azione ritorsiva di carattere economico. Il governo russo, infatti, ha iniziato un’azione militare credendo che si risolvesse nel brevissimo periodo, senza particolare impegno economico. Invece, gli eventi di queste prime settimane di conflitto dimostrano come il costo si stia alzando, con previsioni del tutto sbagliate, aggravate dalle sanzioni comunitarie che stanno provocando un danno profondo con effetti proprio a carico dell’economia russa».

Vuole dire che le sanzioni economiche stanno sortendo i loro effetti?

«E’ ancora presto per una previsione a lungo termine, intanto hanno iniziato a colpire la politica economica della Russia, innanzitutto quella monetaria e quella dei mercati (il valore di cambio del rublo è colato a picco del 50%): si pensi, infatti, che il più grande centro finanziario russo, la Borsa di Mosca, appare praticamente chiusa da giorni senza prospettive di riapertura. Inoltre non potrà sfuggire come le sanzioni europee stiano colpendo anche i cittadini russi, le imprese, le multinazionali con interessi in ogni parte del modo, grazie alla redazione di vere “black lists” nelle quali sono stati inseriti tutti coloro che a vario titolo, economico, finanziario e politico, collaboravano con il governo di Putin. Il suo cerchio magico, insomma».

Si mira a colpire gli interessi economici, dunque.  

«La decisione politica europea, secondo la direttrice Pesc-Pesd, ha permesso di utilizzare un atto normativo giuridicamente vincolante per tutti quei soggetti dell’Unione europea (banche e governi) incaricati di bloccare i beni mobili e immobili russi insistenti nel territorio dell’Unione europea. L’esempio è quello delle carte di credito letteralmente disattivate ai magnati russi, secondo una decisione non solo di natura finanziaria ma anche personale, in quanto i patrimoni a monte di questi soggetti vengono ritenuti frutto di attività discutibili».

Ma tali iniziative dirette a congelare i beni sono definitive?

«Queste sanzioni emanate dall’Unione europea seguiranno, ovviamente, un proprio iter giudiziario: in Italia, come in altri Paesi dell’Unione, si è proceduto a sequestrare, ovvero a “congelare”, secondo la terminologia più corretta, ingenti patrimoni degli oligarchi, per un valore superiore a 140 milioni di euro, almeno fino a quando la controversia militare -la guerra, per intenderci- andrà avanti».

Si tratta di sequestri non definitivi…   

«Occorre sottolineare, dal punto di vista del diritto italiano, che i sequestri di ville e yacht realizzati dalla Guardia di Finanza in varie regioni del nostro territorio nazionale, in quanto inquadrati normativamente all’interno di regolamenti comunitari, possono essere impugnati davanti alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, l’istituzione comunitaria, con sede in Lussemburgo, investita del ruolo di garantire l’osservanza del diritto comunitario nell’interpretazione e nell'applicazione dei trattati fondativi dell’Unione europea».

La normativa comunitaria da anni è riconosciuta nel nostro diritto interno.

«Riconoscimento avvenuto ad opera del decreto legislativo 109 del 22 giugno del 2007 che prevede “Misure per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismo e l’attività dei Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale, in attuazione della direttiva 2005/60/CE” del Parlamento europeo e del Consiglio dell’unione europea del 26 ottobre del 2005, finalizzata a prevenire l’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo».  

Normative, pare di capire, di impulso ad un procedimento giurisdizionale.

«Esattamente: sarà la Corte lussemburghese a dichiarare se quelle determinazioni dell’Unione europea -del suo Consiglio e del suo Parlamento- su proposta della Commissione, che hanno consentito e obbligato agli Stati di procedere ad attività di sequestro con effetto immediato, siano contrarie ai Trattai istitutivi dell’Unione e al diritto internazionale, perchè sproporzionati e incidenti su soggetti estranei all’attività del governo di Putin, cioè falsamente ritenuti corresponsabili».

Il contenzioso non nuovo alle cronache…  

«… e che potrà contare su un corposo precedente giurisprudenziale: le sanzioni economiche non rappresentano certo una novità, visto che le più famose risalgono alla fine degli anni Novanta del Novecento, adottate nei confronti dell’allora presidente della Serbia Slobodan Milosevich. Eravamo nel pieno della dissoluzione balcanica, e in quella sede si registrarono una serie di ricorsi in sede di giustizia comunitaria da parte di vari imprenditori e uomini vicini al presidente serbo raggiunti proprio da sanzioni di questa natura. E anche in quella sede si valutarono la loro legittimità e la loro conformità al diritto comunitario e a quello internazionale».  

Senza dimenticare anche misure di carattere personale.  

«Ovviamente, le sanzioni che colpirono il presidente serbo -per porre un parallelismo con il caso degli oligarchi russi- non furono soltanto di natura economico-patrimoniale, perché ricordiamo come Milosevich e i suoi militari vennero condotti direttamente innanzi alla Corte internazionale penale dell’Aja, tribunale ad hoc per i crimini nell’ex Jugoslavia».

Insomma, le strade giurisdizionali da percorrere sono ben note…

«Nell’ambito del diritto internazionale le procedure sono collaudate e proprio ultimamente si sono aggiunti molti altri Paesi, come gli Stati Uniti, che hanno adottato pacchetti di misure sanzionatorie graduate e differenziate in funzione della gradualità delle operazioni sul campo e dell’andamento del conflitto: in questo caso si tratta di negoziati informali, senza ancora il ricorso a Stati terzi riconosciuti e incaricati di intraprendere negoziati bi e multi-laterali».                     

Conclusivamente cosa accadrà

«Serve un pizzico di ottimismo e come sempre, dopo la guerra, conseguono necessariamente la pace e le attività di ricostruzione di un Paese devastato nelle sue città e nei suoi villaggi da un vero e proprio momento di follia collettiva. Dobbiamo appellarci al defensor pacis, quella mano naturale capace di discernere le relazioni giuste e pacifiche rispetto a quelle in grado di minare la convivenza dei popoli».

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Cosa dice la normativa italiana che ha recepito la direttiva comunitaria in materia di sanzioni economiche

Il decreto legislativo 22 giugno 2007, numero 109, recante “Misure per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismo e l’attività dei Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale, in attuazione della direttiva 2005/60/CE”  è la fonte normativa in base a cui sono state “congelate” -questo il termine giuridico esatto- risorse economiche per 143 milioni di euro riconducibili a cittadini russi inclusi nelle “black lists”, come riporta la G.U. dell’Unione Europea dello scorso 28 febbraio 2022.

Di seguito la giusta terminologia giuridica

Congelamento beni

Il “congelamento” delle risorse economiche fa riferimento al “divieto, in virtù dei regolamenti comunitari e della normativa nazionale, di trasferimento, disposizione o, al fine di ottenere in qualsiasi modo fondi, beni o servizi, utilizzo delle risorse economiche, compresi, a titolo meramente esemplificativo, la vendita, la locazione, l'affitto o la costituzione di diritti reali di garanzia”.

Ambito di applicazione

Il decreto legislativo detta misure per “prevenire l'uso del sistema finanziario a scopo di finanziamento del terrorismo e del finanziamento della proliferazione delle armi di distruzione di massa”. Non trova applicazione a sanzioni commerciali nei confronti di Paesi terzi, incluso l’embargo di armi.

Comitato sicurezza finanziaria 

All’interno del Ministero dell’Economia trova sede il “Comitato di sicurezza finanziaria”, formato da 15 membri e presieduto dal direttore generale del tesoro che integrato da un rappresentante dell'Agenzia del demanio “adotta ogni atto necessario per la corretta e tempestiva attuazione delle misure di congelamento disposte dalle Nazioni unite, dall'Unione europea e dal ministro dell'Economia e delle Finanze”. È quest'ultimo, su proposta del Comitato, a disporre il congelamento dei fondi e delle risorse economiche detenuti, “anche per interposta persona fisica o giuridica, da persone fisiche, giuridiche, gruppi o entità”. Il congelamento dura sei mesi, “rinnovabili nelle stesse forme fino a quando ne permangano le condizioni”.

Movimenti off limits

I beni “congelati” “non possono costituire oggetto di alcun atto di trasferimento, disposizione o, al fine di ottenere in qualsiasi modo fondi, beni o servizi, utilizzo”. Parimenti “è vietato mettere direttamente o indirettamente fondi o risorse economiche a disposizione dei soggetti designati o stanziarli a loro vantaggio”. Il congelamento è efficace dal giorno successivo alla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale e “non pregiudica gli effetti di eventuali provvedimenti di sequestro o confisca, adottati nell'ambito di procedimenti penali o amministrativi, aventi a oggetto i medesimi fondi o le stesse risorse economiche”.

Unità di informazione finanziaria

Le attribuzioni della Uif per l'Italia, previste dalle disposizioni vigenti per la prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio, sono esercitate “anche per il contrasto del finanziamento del terrorismo e del finanziamento della proliferazione delle armi di distruzione di massa”. La Uif “cura la raccolta delle informazioni e dei dati di natura finanziaria relativi ai soggetti designati, ai fondi ed alle risorse economiche sottoposti a congelamento nonché la circolazione delle liste dei soggetti designati e delle successive modifiche”.

Agenzia del demanio

L'Agenzia del demanio provvede alla custodia, all'amministrazione e alla gestione delle risorse congelate: “se, nell'ambito di procedimenti penali o amministrativi, sono adottati provvedimenti di sequestro o confisca, aventi a oggetto le medesime risorse economiche, alla gestione provvede l'autorità che ha disposto il sequestro o la confisca”. In caso di cancellazione dalle liste o di autorizzazione all'esenzione dal congelamento, il Comitato chiede al Nucleo speciale polizia valutaria della Guardia di finanza di darne comunicazione all'avente diritto: con la medesima comunicazione, quest’ultimo è invitato a prendere in consegna i beni entro 180 giorni. Dalla cessazione delle misure di congelamento e fino alla consegna, è l'Agenzia del demanio a curare la gestione delle risorse economiche. 

Panorama.it                                                    Egidio Lorito, 18/03/2022